Inledning och sammanfattning

För ett par veckor sedan uppmärksammades att ett stort antal äldre pensionärer hade fått en kraftigt sänkt pension mellan 2017 och 2018. På olika hemsidor förklaras vad som skett. Men ingenstans finner man en förklaring till varför det skedde.

Allt gäller ett avtal som 2002 träffades mellan Sveriges Kommuner och Landsting, SKL och dess fackliga motparter, och när det gäller diskussionen i denna text i allt väsentligt berör personer födda 1937 och tidigare och som alltså 2002 redan uppbar sin pension, dvs. en redan intjänad rättighet.

Det var lätt att inse att den här sänkningen stred mot rim och reson och rättvisa. En välmotiverad storm bröt ut. Pensionärer och deras organisationer agerade, massmedia skrev, facken begärde förhandlingar. Arbetsgivaren, Sveriges kommuner och landsting, SKL, backade.

Man skulle kunna tro att med detta är allt iordning. Berörda pensionärer har ju fått sina pengar.

Men så enkelt är det inte. Vad arbetsgivarna medgivit är en tillfällig kompensation. Vad som händer med deras pensioner i framtiden, det beror på kommande förhandlingar. Detta i sin tur beror på hur de berörda pensionärerna och deras organisationer bevakar vad som händer. Och, självfallet på en konsekvent och målmedveten attityd från de fackliga organisationerna.

Till en början skall man observera att den kompensation som arbetsgivaren medgav inte svarar mot hela den sänkning som skedde. Redan häri, liksom i att denna kompensation anges som tillfällig, ser man en avsikt att ställa motparten inför kravet att börja förhandlingen ”från minus”. Dessutom, arbetsgivarens ordval att man vill ”söka en ordning som inte leder till dessa stora svängningar i framtiden”, får varningsklockorna att ringa. Man kan jämföra hur rikspolitikerna uttryckte sig när bromsen i det allmänna pensionssystemet härjade som värst. Man sa just så: ”Undvika dessa stora svängningar”. Så skruvade man lite på index, men tog i slutändan i stort sett alla pengar ändå. Och kommer att göra det i framtiden också.

Alla berörda, pensionärer och deras organisationer, fack, massmedia behöver veta vad som faktiskt har skett och varför. Detta för att kunna bevaka det fortsatt skeendet. Det är inte minst viktigt eftersom detta är en fråga som inte fritt disponeras av parterna. Det gäller nämligen pensionen till personer som redan var pensionerade när det aktuella avtalet ingicks. Enligt rättsfall i Arbetsdomstolen från 90-talet får inte parterna, även om de skulle vara överens, besluta om lägre pensioner än vad som skulle följa av det avtal som gällde när en person gick i pension.

Dessutom, det är inte bara för de fortsatta förhandlingarna som det är viktigt att göra klart vad som har skett och varför. För alla dem som under några veckor har suttit och försökt förklara det oförklarliga måste det vara bra att få veta varför de hamnade i den här situationen.

Detta är vad som har hänt.

När det infördes ett nytt allmänt pensionssystem behövde man ändra på hur det systemet skulle samordnas med det kommunala pensionerna. Ett avtal träffades om detta 2002. Avtalet syfte var att samordningsbestämmelserna inte skulle hindra att de kommunala pensionerna fick följa med om det allmänna pensionerna ökade mer än vad det tidigare gjort.

I det här diagrammet ser vi hur avtalet har tillämpats under åren som gått i ett enskilt konkret fall

Diagram 1

De nya bestämmelserna tillämpades från 2003 till 2009 med avsett resultat, Det vill säga att de äldre kommunpensionärerna fick en ökning av sina pensioner jämfört vad det skulle ha fått om gamla bestämmelserna hade tillämpats oförändrat. Detta åstadkoms genom att man varje år räknade ut ett visst tillskott till den kommunala kompletteringspensionen och succesivt ackumulerade dessa tillskott.

Att årliga tillskott skulle beräknas står direkt i avtalet. Att de skull ackumuleras var en tolkning som SKL gjorde, helt i linje med avtalets syfte.

Så kom då 2010 med den fullständigt oförutsedda så kallade bromsen, som ledde till att de allmänna pensionen sjönk. Om man hade fortsatt att tillämpa avtalet från 2002 på samma sätt som man hade gjort dittills hade det kommunala pensionärerna fått en dubbel kompensation. De skulle nämligen dels ha fått behålla den kompensation som det under föregående år hade fått för att den allmänna pensionen då ökade extra mycket, dels en särskild kompensation för att den allmänna pensionen sjönk det året och några följande år.

En åtgärd för att eliminera denna omotiverade dubbla kompensation var behövlig. Men en sådan åtgärd fick naturligtvis inte strida mot avtalet.

För att möta den uppkomna situationen tolkade SKL nu avtalet så, att när förutsättningarna för det årliga tillskottet föll bort ett visst år skulle hela det ackumulerade tillskottet elimineras. SKL påstår att denna tillämpning följer av avtalet och inte är ensidigt bestämd. Men den aktuella tolkningen var inte bara ensidig. Den var orimlig. Detta borde varit möjligt att se redan 2010.

Men åren gick vidare och man lät åter de kommunala pensionerna öka i takt de allmänna pensionen. Tills siffrorna med ens kom i otakt och utlöste den tolkning som gjordes 2010. Och vips sänktes pensionerna och sänktes kraftigt. Med 500 till 1500 kronor enligt vad som redovisats nu i januari.

Det här var orimligt både sakligt och formellt.

Sakligt orimligt för att de speciella förutsättningar som gällde 2010, då den allmänna pensionen sjönk, inte gäller nu. Det finns således ingen omotiverad extra höjning som man har anledning att förhindra. Istället blir effekten 2018 att man åstadkommer en sänkning av de kommunala pensionerna i ett läge då de allmänna pensionerna ökar kraftigt.

Formellt orimligt därför att det är själva tolkningen 2010 som är fel och tillkommen utan vederbörliga förhandlingar och utan att dess uppenbara konsekvenser klarades ut redan 2010, vilket alldeles säkert hade lett till en annan ordning än den som valdes.

En möjlig och rimlig tolkning av avtal och praxis leder till att pensionerna 2010-2014 minskar, men inte fullt så mycket som enlig den tolkning som SKL gjort. Och den orimliga konsekvensen 2018 försvinner om denna alternativa tolkning väljs. Resultatet ser man i följande diagram.

Diagram 2

Följden av den alternativa tolkningen är att den här personen har ett litet belopp att fordra för 2010, vi bortser här från det. För 2014-2017 har hon 2000 kronor per år att fordra, dvs. totalt 8000 kronor. Det är c:a 8% högre kompletteringspension än vad som hon då faktiskt fick. För 2018 skall kompletteringspensionen vara 2100 i månaden, det är 1100 kronor mer än pensionsbeskedet angav och runt 200 kronor mer än föregående år, dvs 200 kronor mer än den ”engångsvisa kompensationen”

Resultatet av denna tolkning blir en permanent något högre pension än vad man ”kan tycka var meningen”, om man med det menar att varken under- eller överkompensera följsamhetsindex. Men nu skrev man inte ett sådant avtal. Det gjorde staten. Men att nu gå in på den linje som staten valde 2002 skulle fordra att man kunde visa att det var det man egentligen menade. Men inte ett ord som kan leda till den slutsatsen finns i förarbetena. Och SKL:s misslyckade försök att möta problemen 2010 visar ju att de då fortfarande inte hade någon idé om vad man egentligen ville åstadkomma långsiktigt.

Och det är inte några himmelsskriande belopp det rör sig. 8% för åren 2010-2014 i det här fallet. Det kan jämföras med att SKL tillät datorerna att sänka kompletteringspensionen med 50% från 2017 till 2018

En annan och viktig slutsats av den senare tidens händelser är att pensionärernas organisationer måste ha resurser och ta en aktiv roll i hur avtal tolkas och tillämpas för deras medlemmar, de som redan har gått i pension. Det framstår som klart att det engagemang och det gemensamma agerande som de två organisationerna SPF och SKPF visade i en veckas aktivt arbete som förgick SKL:s reträtt hade stor betydelse för utgången. Nu gäller det att dessa organisationer inte släpper taget utan noggrant bevakar vad som händer.

I det följande ska jag mer i detalj visa vad som har skett, diskutera vad skälen till det kan ha varit, vidare hur man alternativt hade kunnat arbeta och vad man nu bör sträva efter

Ett avtal tecknades 2002, sen har SKL och KPA tillämpat det.

När det infördes ett nytt allmänt pensionssystem behövde man ändra på hur det systemet skulle samordnas med det kommunala pensionerna. Ett avtal träffades mellan Sveriges Kommuner och Landsting, SKL och dess fackliga motparter om detta 2002. Diskussionen i denna text gäller en del av detta avtal som i allt väsentligt berör personer födda 1937 och tidigare och som alltså 2002 redan uppbar sin pension, dvs. en redan intjänad rättighet.

Som bakgrund till den fortsatta diskussionen har ett enskilt fall studerats. Det gäller en livs levande pensionär som fyller 82 i år. Man ser i diagram 1, sid 2 och här återgivet, vilken kommunal kompletteringspensionen som tillämpningen av avtalet har lett till för henne.

Diagram 1

Det är lätt att kontrollera att denna praktiska tillämpning i ett enskilt fall stämmer med utfallet av hur SKL påstår att man generellt har tolkat och tillämpat avtalet från 2002.

Vi skall nu diskutera hur den här återgivna tillämpningen kan ha vuxit fram och varför. Tyvärr vill inte SKL och KPA diskutera frågan. Men de har ju alla möjligheter att i en fortsatt dialog tillrättalägga vad de kan anse är fel i vad som skrivs här.

Fram till 2009 var allt okomplicerat

Bestämmelsen om så kallad samordning som finns i avtalet lyder så här:

”För det fall den procentuella ökningen av följsamhetsindex enligt LIP för visst år överstiger den procentuella ökningen av prisbasbeloppet enligt AFL för samma år, bortses vid samordning från – friläggs – ett belopp som utgörs av skillnaden mellan tilläggspension enligt LIP 6 kap. 2 § punkt 1 – 2 uppräknad med årets procentuella ökning av följsamhetsindex och tilläggspensionen uppräknad med årets procentuella ökning av prisbasbeloppet…”

Man ser att bestämmelsen i sin språkliga formulering är entydig. Den handlar om en ”friläggning” som skall ske ett visst år. I den praktiska tillämpningen har dessa frilagda belopp adderats år från år 2003-2009. Följden blev att de äldre kommunpensionärerna fick en ökning av sina pensioner jämfört vad det skulle ha fått om gamla bestämmelserna hade tillämpats oförändrat. Ökningen är i linje med hur de allmänna pensionerna ökade. Denna tillämpning följer inte av den citerade bestämmelsens formulering. Men den var både skälig och kan anses vara avsedd.

För att rätt kunna tolka vad som hände 2010 kan det vara av intresse att återföra den aktuella tolkningen till vad den betydde återförd till avtalets bestämmelse. Den kom i praktiken att tillämpas som om den hade haft följande formulering (kompletteringar i fetstil och några ord i föregående mening strukna)

Avtalet syfte, så som det beskrivs i SKL:s cirkulär 2003:11 sid 7 var att samordningsbestämmelserna inte skulle hindra att de kommunala pensionerna fick följa med uppåt om det allmänna pensionerna ökade mer än vad det tidigare gjort. Ingenting nämns om vad som skulle hända om det omvända gäller, dvs. om de allmänna pensionerna sjunker. Detta är i.o.f. sig inte ägnat att förvåna. Så som det nya systemet vid den tiden beskrevs skulle det ständigt ge bättre pensioner än det gamla systemet. Och att pensionerna t.o.m. skulle kunna sjunka, det sågs som uteslutet. Den s.k. bromsen var en undantagsmekanism för exceptionella förhållande. ”Om halva befolkningen flyttar till Tyskland” som det ansvariga statsrådet utryckte det i ett numera beryktat uttalande.

Både här refererade formuleringar från SKL i cirkulär 2003:11 och beskrivningen av den allmänna miljö i vilken avtalet träffades stöder uppfattningen att tillämpningen 2003-2009 ligger väl i linje med parternas avsikter. I diagram 1 ser man denna period med en sakta och jämt stigande kompletteringspension, precis som man kunde förvänta.

Men inför genomgång av den fortsatta utvecklingen behöver man ändå stanna upp inför vad den refererade tolkningen av avtalet formellt innebär. Som nämnts följer den inte av ordvalet i avtalet 2002. Någon överenskommelse om tolkningen så som den gjordes 2003 finns så vitt bekant inte. Att de fackliga organisationerna inte heller på annat sätt har intervenerat ändrar inte på det faktum att den aktuella tolkningen är ensidig. Detta är väsentligt att hålla i minnet när man studerar vad som händer 2010.

Så kom då 2010, den fullständigt oförutsedda bromsen slog till

Den s.k. bromsen ledde till att de allmänna pensionen sjönk. Om man hade fortsatt att tillämpa avtalet från 2002 på samma sätt som man hade gjort dittills så hade de kommunala pensionärerna fått en dubbel kompensation. De skulle nämligen dels ha fått behålla den kompensation som de under föregående år, 2003-2209, enligt den tolkning av avtalet som SKL hade gjort, hade fått för att den allmänna pensionen då ökade mer än priserna, dels en särskild kompensation för att den allmänna pensionen sjönk det året och några följande år.

Diagram 1 illustrerar vad som hände med den tolkning som SKL då gjorde av 2002 års avtal. Man ansåg nämligen att när nu följsamhetsindex var mindre än prisindex, då skulle de adderade beloppen från tidigare år helt tas bort. Man ser vad som hände 2010-2014. 2010 sjunker den kommunala pensionen, det är de hopsamlade frilagda beloppen som försvinner. Men sen ökar den pensionen igen, trots att jämförelsen mellan prisindex och följsamhetsindex fortsätter att vara negativt. Det är den grundläggande avtalskonstruktionen som leder till detta och några hopsamlade belopp finns inte att ta bort. I stället börjar man samla på sig frilagda belopp några år. Så vänder det 2014, då försvinner ånyo vad som har frilagts.

Den tolkning som SKL 2010 gjorde av 2003 års tolkning av 2002 års avtal ledde till ett allmänt sett skäligt och rimligt resultat. Den mötte behovet att reducera en ”överkompensation” som annars skulle ha uppstått. I verkligheten lyckades man inte eliminera hela den överkompensationen.

Men att detta var ett skäligt resultat är inte detsamma som att det kan förenas med vad 2002 års avtal stadgar eller ens följer av den tolkning som SKL gjorde 2003.

Tolkningen 2003, nämligen att de frilagda beloppen skulle adderas, följer som redan har nämnts inte av ordvalet i avtalsbestämmelsen. Men tolkningen gav under perioden 2003-2009 ett resultat som överensstämde med avtalets syfte. Att ta bort hela de ackumulerade beloppen när följsamhetsindex understiger prisindex, det följer däremot varken av avtalets ordalydelse eller dess syfte. Avtalet och dess förarbeten är, som beskrivits i föregående avsnitt, nämligen tysta när det gäller denna oförutsedda händelse.

Hur SKL beskriver situationen kan man läsa i ett cirkulär 2009:74, nämligen följande, på sid 2:

”Sedan år 2002 har den allmänna pensionen enbart räknats av uppräknad med prisbasbelopp när man räknat ut den kommunala kompletteringspensionen. Detta pga. en partsöverenskommelse om en s.k. friläggningsklausul som säger att om inkomstutvecklingen är starkare än prisutvecklingen ska pensionären få del av denna och den kommunala kompletteringspensionen ska fortfarande öka med prisbasbeloppet. Tanken med friläggningsklausulen var att även de kommunala pensionärerna skulle få ta del av välståndsutvecklingen.”

Beskrivningen av syftet är alltså helt klar. Och inget skrivs heller här om vad syftet skulle vara när utvecklingen går åt andra hållet. I stället, när det gäller den iråkade situationen, beskrivs i det här cirkuläret vad SKL:s tolkning av avtalet från 2003 enligt dess mening får till följd 2010. Nämligen, också detta på sid 2:

”Under perioden 2002–2009 har den allmänna pensionen ökat mer än prisbasbeloppet. Ökningen utöver pris-basbeloppet har fått behållas enligt partsöverenskommelsen om friläggning. Friläggningsklausulen sätts emellertid ur spel då följsamhetsindex inte har en starkare utveckling än prisbasbeloppet, vilket är fallet år 2010, 2011 och 2012. Där-för omfattar pensionslöftet enbart en ökning med prisbasbeloppet från att pensionen fastställdes år 2002.”

Ingenting har gått att finna om vilka överväganden som ligger till grund för SKL:s tolkning av avtalet. Hur detta gick till och hur beslutet dokumenterades har det inte gått att få fram. Kommunernas pensniosanstalt, KPA hänvisar till SKL och de fackliga parterna, SKL hänvisar till kommunerna och de fackliga parterna. Omfattande efterforskningar, både hos parterna och i två kommuner, leder till slutsatsen att ingen har tagit emot några besked om dessa tolkningar. Ett faktum som stöder SKL:s påstående att man där har ansett att tolkningen, både 2003 och 2010 följer direkt och entydigt av avtalet 2002.

Vad SKL i sin tolkning har förbisett, är att 2003 års tolkning medför att man ackumulerar vissa årligen frilagda positiva belopp, för att kompensera den årliga utvecklingen. När nu ett visst år den allmänna pensionen ökar mindre än om den hade följt prisindex, då är den logiska vidgningen av avtalets lydelse och beslutet om att de årliga beloppen skall ackumuleras att helt enkelt vidga begreppet ”frilagt belopp” till att också omfatta negativa tal. Matematiskt är det helt acceptabelt att tala om negativa ökningar. Och en sådan tolkning leder till skäliga resultat, nämligen att det ackumulerade beloppet det aktuella året minskar med det årets negativa friläggning.

När man nu går ett steg längre, till att när prisindex understiger följsamhetsindex ta bort hela det tidigare frilagda och ackumulerade beloppet, då för man in ytterligare ett moment i den redan tidigare ganska långtgående tolkningen.

Och som nämnts, tolkningen leder till orimliga resultat.

Orimligheten illustreras väl av om man i ett räkneexempel studerar ett alternativ utan broms i ett i övrig oförändrat scenario för ett konkret fall.
Eller det räcker att tänka på en lång serie av frilagda positiva belopp och vad som händer vid en liten obalans mellan index. Allt det ackumulerade försvinner och idén att pensionären skulle få följa ”välståndsutvecklingen” förfuskas

SKL:s tolkning faller sålunda dels för att den är alltför långtgående jämfört med avtal och etablerad praxis, dels för att den leder till orimliga resultat i många tänkbara situationer. Men också för att alternativa tolkningar som inte ger orimliga resultat finns tillgängliga. Mer om det senare följer senare i denna text.Det är i SKL:s här beskrivna 2010 gjorda tolkning av 2002 års avtal och 2003 års tolkning av det avtalet som grunden lades för problemen som uppstod 2018. Tolkningen 2010 träffar nämligen inte det problem som den var avsedd att lösa, nämligen att möta en situation när den allmänna pensionen sjunker. Tolkningen innebär i stället att när helst följsamhetsindex är lägre än prisindex så skall hela det insamlade beloppet tas bort. Vi har just pekat på vad tolkningen kan leda till i hypotetiska fall, vi skall under rubriken 2018 se vad det ledde till i en konkreta situation.

Självfallet var det orimligt att en så långtgående tolkning som det här rörde sig om gjordes utan att arbetsrättsliga minimikrav iakttogs. Detta särskilt med hänsyn till de just beskrivna och lätt insedda komplikationerna. Slutsatsen gäller också om man hade gjort ett rimligt tillägg till tolkningen av avtalet som man i praktiken tillämpade det från 2003. Man införde ju nämligen en för avtalet helt främmande tanke, nämligen att ”frilagda belopp” skulle kunna vara negativa.

Här finns det anledning att kommentera det faktum att de fackliga organisationerna inte tycks ha intervenerat i den tolkningsprocess som pågick inom SKL. Det är ju möjligt men föga troligt att de fackliga parterna helt enkelt inte informerades. Men, helt oberoende av detta, en facklig passivitet kan inte tolkas som ett godkännande av SKL:s tolkning. Den enda slutsats som kan dras av en facklig passivitet är att man fann att utvecklingen av de aktuella kompletteringspensionerna under åren 2010-2014 framstod som rimliga och skäliga. Vilket de ju var.

Först 2018 manifesterades att SKL:s tolkning av avtalet var orimlig.

2018: allt rasade

Åren gick vidare och man lät åter de kommunala pensionerna öka i takt de allmänna pensionen. Tills siffrorna med ens kom i otakt och utlöste tolkningen från 2010, vilket fick till följd att pensionerna sänktes kraftigt.

Det här blev orimligt både sakligt och formellt.

I diagram 1 ser vi hur den kommunala kompletteringspensionen sänktes kraftigt. I verkligheten med nästan 1000 kronor per månad. När den obalans som utlöste sänkningen hade motiverat att den sänktes med lite över 100 kronor!

Formellt orimligt därför att det är själva tolkningen 2010 som är fel och tillkommen utan vederbörliga förhandlingar och utan att dess uppenbara konsekvenser klarades ut redan 2010, vilket uppenbarligen hade lett till en annan ordning än den som då valdes.

KPA:s och SKL:s agerande visar också att inom de organisationerna insåg man att detta gick inte att förklara. Man nöjde sig med att hänvisa till ”bestämmelserna” och gick ut med trösterika besked om att man kanske kunde få högre bostadstillägg och att den allmänna pensionen höjdes och skatten sänktes.

2010 gick man ut med en fyllig beskrivning, trots att sänkningen då var lägre.

Vad göra? Ja, det är inte så svårt.

Om man vidgar 2003 års tolkning av avtalet till att acceptera att det ett visst år frilagda beloppet skall kunna bli negativt och att det dittills ackumulerade beloppet får minska med motsvarande belopp, dock aldrig under noll, kan detta klaras med en enkel avslutande mening i den lydelse som avtalets bestämmelse fått med 2003 års tolkning. Resultatet av denna tolkning framgår att följande diagram:

Diagram 2

Följden av den alternativa tolkningen är att den här personen har ett litet belopp att fordra för 2010, för 2014-2017 har hon 2000 kronor per år att fordra, dvs totalt 8000 kronor. Det är c:a 8% högre kompletteringspension än vad som hon då faktiskt fick. För 2018 skall kompletteringspensionen vara 2100 i månaden, det är 1100 kronor mer än pensionsbeskedet och runt 200 kronor mer än föregående år, dvs 200 kronor mer än den ”engångsvisa kompensationen”

Att nu gå in på den linje som staten valde 2002 skulle fordra att man kunde visa att det var det man egentligen menade. Men inte ett ord som kan leda till den slutsatsen finns i förarbetena. Och SKL:s misslyckade försök att möta problemen 2010 visar ju att de då fortfarande inte hade någon idé om vad man egentligen ville åstadkomma långsiktigt.

Och det är inte några himmelsskriande belopp det rör sig. 8% i det här fallet. Det kan jämföras med att SKL tillät datorerna att sänka kompletteringspensionen med 50% från 2017 till 2018.

Och, som redan nämnts, rättsfallen från 90-talet sätter snäva gränser för vad parterna kan komma överens om, även om man skulle vilja. Hur parterna agerar och tolkar 2002 års avtal och syften/avsikter, det kan prövas genom talan i domstol från enskild som är berörd.

Slutsatsen blir, att utan ytterligt starka och övertygande skäl, som kan härledas tillbaka till vad parterna har avsett eller kan antas ha avsett när avtalet skrevs 2002, går det inte att nu skriva ett avtal som retroaktivt tar bort den kvarstående ”överkompensationen”. Inte heller det retroaktiva krav som en enskild enligt mitt exempel kan ha kan man utan vidare komma undan. Det går av samma skäl heller inte för sig att skriva nytt avtal så att man nu går in på statens linje för att undvika framtida ”överkompensationer”. Avtalet som gällde när en person gick i pension lägger en minimigräns för vederbörandes pension även i framtiden.